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关于充分发挥市场机制作用切实 转变政府职能的对策研究
稿源:jgdj.cixi.gov.cn  发布时间:2015-11-30  点击量:6705  发布者:慈溪市机关党建

  一、充分发挥市场机制作用转变政府职能的必要性分析
  加快转变政府职能,是全面深化改革的必然要求,是解决当前经济社会发展中诸多矛盾和问题的重大举措。随着经济社会的不断发展,社会问题也越来越多,舆论和群众都越来越频繁地呼吁政府承担起公共责任,让社会更公正公平,让社会更有秩序。这就迫切需要进一步转变政府职能,更好地履行社会管理和公共服务职能。而转变政府职能的根本要求则是充分发挥市场机制作用,使市场在资源配置中起决定性作用。
  1、转变政府职能是重塑体制优势的关键
  政府职能是政府治理体系中的核心部分,良好的政府职能履行是一个国家长治久安、蓬勃发展的必需品。一方面,经济体制改革的推进需要政府职能转变。过去我国采取粗放型的要素驱动式增长,随着要素资源的愈发稀缺,为实现社会进一步发展和经济可持续增长,我们亟待转向效率驱动和创新驱动的发展模式,这就要求由市场机制来找准要素价格,并在此基础上提高要素生产率,政府的职能则是尽可能减少对市场的干预,减少腐败和寻租行为,并逐步摸索出在市场中的作用,发挥后发优势。另一方面,社会主义市场经济优势的发挥需要政府职能转变。党的十八届三中全会将市场在资源配置中起基础性作用修改为起决定性作用,这标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。在这个新阶段,需要通过转变政府职能,深化行政体制改革,创新行政管理方式,健全宏观调控体系,加强市场活动监管,加强和优化公共服务,促进社会公平正义和社会稳定,促进共同富裕。惟其如此,才能实现我国社会主义市场经济的本质诉求。
  2、转变政府职能的主线是充分发挥市场机制作用
  国内外的理论和实践都表明,市场是提供产品和服务的最有效率的方式,我们切实转变政府职能的主线也应该是充分发挥市场机制的作用。从国外政府职能转变的理论和实践看,发挥市场机制作用是历史潮流。从20世纪90年代开始,在大多数发达国家兴起了一场“新公共管理”运动,它强调市场导向、结果导向和顾客导向,主张走市场化的道路,通过引入竞争机制来提高公共部门的服务质量。从政府保障经济发展的职能看,充分发挥市场机制作用是国内外经济交往的基本规则。发达的市场经济首先是市场规则管理严密,市场有序,法治环境完善以及各项政策透明有效的经济。然而在我国当前的情况下,政府的经济社会管理理念、行为方式、治理水平、机构设置等还很不适应,政府越位、错位、缺位并存的问题十分突出,需要加快推进改革,促进政府转型。从提高政府职能运作效率的角度看,充分发挥市场机制作用是不二选择。根据西方经济学观点,国家只在市场失灵的领域进行干涉。在市场有效的情况下,政府应该放手。即便在提供公共物品、保持宏观经济稳定等政府可以发挥作用的领域,政府发挥职能也应当遵循效率原则,有条件的尽量采取市场化机制。
  二、充分发挥市场机制作用转变政府职能对我市现实性分析
  1、我市发挥市场机制作用转变政府职能的基本情况
  我市作为一个民营经济发达的县级城市,改革开放以来,通过探索实践市场经济,促进生产要素的充分涌流,使我市在较长时期奠定了体制优势。一是推进机构改革,提高行政绩效。我市上一轮机构改革于2011年完成,重点是:理顺职责关系,把相同、相近的职能交由一个部门承担,确需多个部门负责的,明确牵头部门和相关配合部门,分清主次责任,避免职责交叉重叠和政出多门,并建立健全部门间协调配合机制;优化组织结构,通过机构改革,设置行政机构27个,总数减少2个,有14个部门作了调整变动。二是组建审批中心,提高服务能力。积极探索行政审批制度改革,于2000年建立集行政审批、办证发证、收费缴费等服务事项于一体的市级联合审批服务中心。目前进驻市行政服务中心的窗口部门(单位)共31个,涉及行政审批及相关服务事项504项。从2003年开始试点镇(街道)便民服务中心建设,2011年开始在全市全面推进村级便民服务中心规范化建设。目前,全市18个镇(街道)均已建立镇级便民服务中心,325个村(社区)都建立了“标准型”村级便民服务中心。三是发展社会组织,提高服务水平。我市各类社会组织发展迅速,全市依法登记的社会组织从2006年的490个增长至927个,基本保持每年11%左右的速度递增,登记的社会组织数量列宁波各县(市、区)首位。社会组织的功能和作用不断凸显,行业协会在规划行业发展、反映行业诉求、提供行业服务、促进行业自律等方面发挥着重要作用,部分行业协会还积极承接政府委托职能;农村专业经济协会积极参与农村经济和社会建设;基层社会组织参与村、社区自治建设,促进基层社会和谐。
  2、发挥市场机制作用转变政府职能中存在的问题
  一是政府运作效率并不高。行政审批制度改革仍不到位,医疗、文化、养老等中等收入阶段发展潜力巨大的产业,受制于审批程序过多、市场准入门槛过高而发展缓慢。政府部门对行政审批事项准入流程管理的严肃性、规范性不够。行政审批方式创新受限,各联审部门之间沟通不足,造成“貌合神离”,窗口授权不到位、项目审批“体外循环”依然影响审批效率提升。二是政府职能运作不到位。政府干预微观经济现象依然存在。在不少产业发展方面依靠行政力量推动,市场配置资源的作用没有充分发挥,在不少领域尚未形成公平有序的市场环境和严格的规则体系。在强调以经济建设为中心的同时,政府的社会职能没有及时得到加强,与广大群众日益增长的公共服务与社会管理需求还不相适应。三是政府职能运作方式亟待创新。社会组织的作用没有得到有效发挥。由于长期以来实行集中的经济体制和管理体制,导致社会自我管理能力较低,社会组织、中介组织发育程度不够,社区组织等社会自我管理组织无论从数量上还是从质量上都满足不了社会管理的实际需要。在公共服务推进中,政府购买服务形式尚未普及,导致服务效率较低,投入产出不匹配。
  三、我市发挥市场机制作用转变政府职能的若干举措
  顺应经济社会发展的现实诉求,我们需要按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求,进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系,以简政放权为核心,以提升政府治理能力为目标,积极发挥转变政府职能的牵引作用,在更大广度和深度上推进市场取向改革,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,切实提高政府管理科学化水平,促进区域经济社会持续健康发展。
  1、以简政放权为核心深化行政审批制度改革
  一是大力精简行政审批事项。全面启动清理非行政许可审批事项。推动审批性备案向告知性备案转变。清理规范备案事项,凡属法律法规规定的审批性备案一律将“备案”视同审批进行监管,其他性质的备案逐步改为告知性备案。二是推进项目审批提速增效。积极拓展联审范围。在继续完善投资项目模拟审批、施工图联审、区域审批等方式的基础上,探索试行城市综合体联合审批,促进在建项目商业部分及早投入使用;探索试行工商注册登记“证照合一”制度,将营业执照与餐饮服务许可证、食品流通许可证合并登记。创新代办互动模式,健全“三位一体”代办服务体系。探索试行“零审批”,开展农村生活污水治理项目“零审批”试点,对涉及民生的小型服务业,试行“村+住户”办理模式。三是简化行政审批流程。进一步梳理审批环节,有效简化审批流程,巩固落实“一审一核”制,大力推进审批事项“承转即”。探索建立行政审批事项信息资源库,全面梳理行政审批事项标准化,大力拓展网上审批,推动网上网下联动审批;推进三级政务服务体系建设,实行上下联办,进一步方便群众办事。四是进一步加强中介机构管理。开放中介服务市场,积极引入信誉好、资质高的知名中介机构,引导做大做强中介机构。搭建中介服务信息网,设立中介服务“网上超市”,允许在慈中介机构挂牌入驻。加强中介机构的监督管理,规范中介机构收费行为,完善中介机构考核机制,进一步发挥主管部门在中介服务管理中的作用。
  2、以应买尽买为原则全面推行政府向社会购买服务
  一方面,积极培育发展社会组织。加强对社会组织的分类指导和扶持,重点培育和发展工业协会(商会)、公益慈善类社会组织、科技服务类组织、城乡社区社会组织、农村专业经济协会和老年服务组织,发挥其在各领域的积极作用。加快政社分开步伐,在行政机关与行业协会脱钩的基础上,进一步推进政社分离,社会组织在机构、人员、财务等方面与主管单位彻底分开,使社会组织真正能够实现自主办会、自我管理、自我发展。加强对社会组织发展的扶持力度,整合完善公共财政对社会组织扶持机制。健全社会组织自律机制,努力发展一批公信力强、功能完备、运作规范、作用显著的社会组织。另一方面,积极推行政府向社会购买服务。按照“能交尽交”原则,将政府履行的辅助性、技术性和服务性事项逐步交由社会组织承担。健全政策保障制度,编制政府向社会组织购买服务目录、承接政府职能转移和购买服务的社会组织目录;同时建立项目立项、经费预算、信息发布、招标方式、项目管理、绩效评估等长效配套机制,将购买、委托、评估、认证、问责等诸环节纳入相应的法定程序,并建立部门工作协同机制。积极拓展政府购买服务内容领域。在交通领域,可在公路养护、公共自行车租赁服务、出租汽车综合服务、GPS监控调度服务等方面开展市场化运作;在住建领域,创新园林绿化网格化养管模式,在保障房后期运营、维护方面开展购买服务试点;在治水领域,引入第三方机构进行水质监测等事项。
  3、以“民进国退”为导向促进民间投资健康发展
  一是进一步拓宽民间投资渠道。探索项目合作新模式,进一步探索以PPP(公私合作模式)等方式与民营企业合资合作实现项目融资和建设。适时推出示范项目,近期可推出一批项目前期工作有一定基础的客运场站、保障性住房、教育医疗、文化旅游、停车场(库)、污水处理等基础设施和社会事业项目,明确项目建设地点、投资规模及市场化方式,以期尽快产生实效。二是加快推进社会事业产业化。 鼓励发展民办教育。采取项目招商方式引进境内外民资和优质教育资源进入学前教育、职业教育、中高等教育和技术培训领域。谋划引进科教园区中外合作大学和兴办民办高职院校,加快慈中书院建设,兴办合作大学、高中和职业院校,创新职业教育培养模式。鼓励民间资本兴办或参与医疗机构、参与公立医院重组和兴办医疗服务机构。推进第五人民医院对外招商,推进民营综合性医院和特色专科医院及康复护理机构建设。鼓励发展各类养老服务产业。鼓励民间资本参与发展文化体育事业。三是探索混合所有制经济模式。鼓励和吸引非国有资本参与国有企业投资项目的建设运营,鼓励国有资本和非国有资本共同发起设立产业投资基金,投资发展前瞻性战略性产业。适时推进非直属公司企业整合,择机实施部分国有股权从竞争性领域退出。拓宽民间资本进入金融领域的渠道,建立完善政府引导基金,鼓励民间资本投资入股金融机构和参与金融机构重组改造,推进民间资本管理试点,筹建民间融资服务中心,支持各类以民资为主体发起设立的金融组织。
  4、以转型升级为方向推进资源要素配置市场化改革
  一是建立资源要素利用综合评价机制。科学制定评价办法,先以规模以上企业为评价对象,按照亩均税收、单位能耗、单位排放、劳动生产率等指标加权打分,依据分数高低将企业分为A类(发展提升类)、B类(整治提升类)、C类(落后淘汰类)。科学有序推进评价结果应用,根据不同行业的排名类别情况,在用地、用电、用能、排污等方面实施差别化的定价和配置措施,促进资源要素向优势企业倾斜。二是推进土地要素市场化配置。积极探索实施工业用地完全竞价出让制度。优化年度土地供应计划配置,加强建设用地全程监管,加快已批用地供地速度,加大闲置土地查处力度,深化供地率与建设用地报批挂钩机制。鼓励社会各方参与城镇低效利用建设用地再开发,提高土地配置效能和节约集约利用水平。三是推进能源要素市场化配置。进一步完善城市公用事业服务价格形成、调整和补偿机制,提高乡镇水厂污水处理费征收标准,逐步实现污水处理费全市统一,进一步拉大污染行业供水价格,开展中水回用试点;逐步开展阶梯式气价,对用气量超过一定标准的,实行累计加价收费;全面推行峰谷分时电价和阶梯式电价。促进环保制度创新,推行主要污染物总量指标量化管理制度、排污权有偿使用和交易制度、重点工业排污企业刷卡排污总量控制制度、建设项目主要污染物总量削减替代制度。
  5、以优化治理为重点推进依法行政和社会信用体系建设
  一是积极推进依法行政。健全科学民主决策机制,规范决策程序,创新决策形式,重大行政决策程序中坚持把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论作为决策的前置程序。深化行政执法体制改革,扩大综合执法范围,下移执法重心,健全基层执法体系,全面落实行政执法责任制,切实解决多头执法、重复执法和基层“看得见、管不着”的问题。二是加快社会信用体系建设。加强和完善“慈溪信用网”平台开发和管理。市级各行业管理部门加强信息的交换和共享,完善企业信用信息数据库,拓展企业信用征集范围;进一步整合职能部门的信用信息数据,完善综合评级功能,实现各职能部门信用共采、信息共享、集中管理。三是推进政府管理模式创新。完善政府绩效考核评价机制,在完善政府内部评价机制的基础上,引入第三方评价机制,推进评价主体多元化,扩大政府绩效评价参与面;充分发挥人大、政协和民间社会团体在绩效评价中的特有职能。探索利用大数据时代的技术和方式,进行多渠道的数据采集和快速综合的数据处理,实现政府公共服务的技术创新、管理创新和服务模式创新,从而提升政府治理能力。四是推进财政管理体制改革。加强政府债务风险动态监控,严控债务规模,规范举债审批,将债务管理纳入市政府对各部门(公司)、镇(街道)的考核内容。划清市场与政府的边界,凡属市场能够发挥作用的,财税等优惠政策要逐步退出;凡属市场不能有效发挥作用的,政府包括公共财政等要主动补位。推进财政预算决算公开。
  6、以减员增效为目标实施政府机构改革
  一是全面实施政府部门权力清单制度。以权力清单为导向推进简政放权,做好权力清单制度与政府职能转变相结合。做好权力清单制度与机构改革工作相结合,把审定的权力清单运用于机构改革部门“三定”修订工作,及时调整完善部门职责配置,推进机构内部优化整合。做好权力清单制度与加强政府绩效管理相结合,通过权力清单“公开晒权”举措,进一步深化网上办事,着力打造“网上政府”。二是推进机构和职责整合。结合实际,大胆创新,在更大范围、更多领域综合设置机构,将那些职能相近,业务范围相同的事项,相对集中起来,由一个部门统一管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理。加快事业单位分类改革,对承担行政职能的事业单位,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;撤并整合职责相近、设置重复分散、规模过小的事业单位。创新开发园区行政体制和运行机制,探索实行“政区合一”的体制或“一区多园”的发展模式。三是严格控制机构编制。按照财政供养人员只减不增的要求,不断创新机构编制管理,精简人员编制,控制政府规模,降低行政成本。盘活现有编制资源,优化人员编制结构,真正做到机构设置、职能配置、工作任务和人员编制相匹配。

(作者:市发改局机关党总支 华炬)

 
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